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Kulturgüterschutz bei bewaffneten Konflikten

Aus der Erfahrung eines Richters und Kulturgüterschutzoffiziers des Österreichischen Bundesheeres

Als Ergebnis der schrecklichen Erfahrungen beider Weltkriege kam es am 14. Mai 1954 im Rahmen der UNESCO zum Abschluss der Haager Konvention 1954.[1] Die Republik Österreich hat im Jahr 1964 die Internationale "Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten" ratifiziert (BGBl 1964/58). Im § 13 Denkmalschutzgesetz[2] werden explizit Maßnahmen gemäß der KK gefordert, so sind anhand des Denkmalbegriffes der KK neue Kulturgüterschutzlisten zu erstellen, die alten verlieren spätestens 31.12.2009 ihre Geltung.[3]

Wesentliche Fortschritte erzielte die KK für die Kennzeichnung und Registrierung von Kulturgut, bei der Präzisierung von Definitionen und der Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers zur Einrichtung einer strafrechtlichen oder disziplinären Verantwortlichkeit bei Verletzung der KK.

Noch vor einer Revision des Haager Rechtsbestandes erlangten die Genfer Zusatzprotokolle von 1977 Bedeutung.[4] Bald nach den IV Genfer Konventionen vom 12. August 1949 setzten Bemühungen ein, um deren Schutzfunktion auf Kampfhandlungen auszudehnen. Mit dem I. Genfer Zusatzprotokoll  zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte ist die Unterscheidung zwischen dem Haager-Recht über die Kampfführung und dem Genfer-Recht für den Schutz im zivilen Bereich verwischt.

Gerade vor dem Hintergrund der in Genf gezeigten Dynamik auf dem Gebiet des mondialen Kulturgüterschutzes und der Tatsache, dass die Zerstörung von Kulturdenkmälern gar zur Kriegstaktik geworden war[5], erwies sich eine Revision der KK als unausweichlich. Nicht zuletzt auch deswegen, weil aus militärischer Sicht die Definition der „militärischen Notwendigkeit“ einen zu großen Ermessensspielraum beließ.

Trotz spezieller Schutzkategorien und eigener Vollzugsstellen (UNESCO) blieb eben auch die KK mangelhaft.

Aus diesem Grund sollte das 2. Protokoll zur KK[6] nach der bereits mehr als hundert Jahre währenden Weiterentwicklung die bisherigen Bestimmungen durch Maßnahmen verstärken und deren Durchführung effektiver gestalten, jedoch gleichzeitig bestärken, dass Völkergewohnheitsrecht weiterhin dort Geltung hat, wo das 2. Zusatzprotokoll[7] schweigt.

Beim Zustandekommen des 2. ZP hat Österreich eine bedeutende Rolle gespielt. Nicht nur dass Österreich Gastgeber einer der Revisionskonferenzen war, nahm es eine führende Rolle bei der überfälligen Revision der grundlegenden Urkunde, der KK, ein.

Der Weg zum 2. ZP ist ein langwieriger und von anhaltenden Interessenabwägungen gezeichneter:[8]

Das 1. Zusatzprotokoll zur KK, welches am 7. Dezember 1978 in Kraft getreten war, hatte viele Fragen offen gelassen, vielmehr manche - so die Frage nach der „zwingenden militärischen Notwendigkeit“ – wegen einer widersprüchlichen Terminologie verstärkter Interpretation ausgesetzt. Ein Ergänzung der KK wurde im Art I und II nur für die Frage der Verbringung und Rückstellung von Kulturgut erzielt.[9]

In den Jahren 1993 und 1994 kam es zur Errichtung internationaler ad hoc Strafgerichtshöfe, um individuelle strafrechtliche Verantwortung wegen gravierender Verletzungen der Menschenrechte im früheren Jugoslawien[10] und in Ruanda[11] geltend machen zu können. Dabei zeigte sich, dass die durch Art 17 KK geforderte Restriktion einer behördlichen Genehmigung für die Anbringung des Schutzzeichens, gerade bei ethnischen Konflikten zur Aussparung politisch nicht gewünschter Objekte führen kann.

Ein weiteres einschneidendes Ereignis war die Einrichtung eines internationalen Strafgerichtshofes.[12] Eine neue Wendung bringt auch das Römische Statut des internationalen Strafgerichtshofes-Römer Statut, zumindest für den Bereich des Strafrechts[13].

Schon 1993 wurde in einer durch die UNESCO in Auftrag gegebene Studie festgestellt, dass das Problem bei der KK nicht so sehr im Inhalt als vielmehr in deren mangelhafter Anwendung liegt.[14] Nach Veröffentlichung der Studie durch die UNESCO erfolgte der nächste entscheidende Schritt mit der Konferenz in Lauswolt und dem sog „Lauswolt-Dokument“.[15] Auf dessen Basis fand ein Treffen der Vertragsstaaten der KK und ein Treffen von Regierungsexperten in Paris statt; dabei war die Teilnahme auf 20 Vertragsstaaten beschränkt und endete im März 1997 mit dem „Revidierten Lauswolt-Dokument“.[16]

Das revidierte „Lauswolt-Dokument“ wies jedoch gravierende Schwachstellen auf, so die beabsichtigte Streichung des Konzepts der militärischen Notwendigkeit. Die auf die fehlende Teilnahme von Experten aus dem Bereich Militär, Völkerrecht und Kultur zurückgehenden Schwachstelle, konnte schon beim ersten NATO-Partnerschaft für den Frieden-Workshop (PfP) zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten angesprochen werden. Anhand einer konkreten Verteidigungslage im Raum Stift Göttweig wurde die Unmöglichkeit der Eliminierung des Konzepts der militärischen Notwendigkeit nachvollziehbar aufgezeigt.

Nicht zuletzt die dabei im Jahr 1997 gewonnenen Erfahrungen sowie Fragen der Staatenverantwortlichkeit, strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Einzelpersonen und des verstärkten Schutzes[17] (Sonderschutz) waren im revidierten „Lauswolt-Dokument“ nicht umfassend behandelt; darum blieb dieses nicht Grundlage für Verhandlungen zur Revision der KK.

Erst weitere Konferenzen, diesmal in Houthem und Wien[18] schufen die Basis für die diplomatische Konferenz in Den Haag vom 15. bis 26.3.1999[19] und die darauf folgende Unterzeichnung des 2. ZP am 26.3.1999 in Den Haag, zum hundertjährigen Jubiläum des Abschlusses der Haager Konvention-Haager Landkriegsordnung 1899.

Damit wurde ein weitreichender und historischer Schritt in der Ergänzung der KK erzielt.[20]

Gegenstand intensiver und langer Diskussionen war die Form des 2. ZP. Die meisten Delegationen waren der Ansicht, dass die KK als Basis für den Schutz von Kulturgut in bewaffneten Konflikten beibehalten werden sollte. Schließlich wählte die Mehrheit den Weg einer Ergänzung, eben eines Zusatzprotokolles.[21] Damit können einerseits nur Vertragsstaaten der KK dem 2. ZP beitreten, andererseits war es nicht verpflichtend den im Art 39 KK  vorgeschriebenen Abänderungs-Prozess einzuhalten; auch können weiterhin Staaten bloß der KK beitreten.[22] Den Staaten, die untereinander ein erhöhtes Schutzregime zu vereinbaren gedenken, ist der Weg eröffnet, ohne die formelle Zustimmung aller Vertragsparteien der KK einzuholen.

Der im Art 2 2. ZP ausgesprochenen Ergänzung der KK muss bei inhaltlicher Betrachtung, so aufgrund der Stärkung des Schutzregimes in den Kapitel 2 und 3 2. ZP, Bedenken begegnen; von einer Abänderung der KK kann trotzdem nicht gesprochen werden, weil das Abänderungsverfahren bewusst nicht gewählt wurde.[23]

Die KK wird außerdem dadurch sinnvoll ergänzt, wenn aufgrund des 2. ZP iZm der Interpretativen Erklärung der Republik Österreich[24] eindeutig nach einem österreichischen Straftatbestand gestraft werden kann.[25] Maßstäbe für das Strafausmaß und der Mindeststandard an Verfahrens- und Organisationsrecht unter Berufung auf allgemeine Rechtsgrundsätze und das Völkerrecht werden eingemahnt.

Ein echter Fortschritt ist die Passage, wo auch mittelbare Täter (Bestimmungs- und Beitragstäterschaft) vom nationalen Strafregimen umfasst sein müssen.

Obgleich mit dem Kapitel 4 2. ZP über die strafrechtliche Verantwortlichkeit und Gerichtsbarkeit eine der Verbesserungen zur KK geschafft worden ist, mangelt es den Straftatbeständen dennoch an Präzision und Effektivität, gerade wo die Anwendbarkeit bei Konflikten von nicht internationalem Charakter im Art 22 Abs 4 2. ZP dadurch eingeschränkt wird, als der nationalen Gerichtsbarkeit der Vorrang eingeräumt wird. Es bleibt damit Aufgabe der Vertragsparteien den internationalen Maßstab für ihre nationale Gesetzgebung nicht zu gering anzusetzen, ist doch einer der tragenden Grundsätze des Gesetzlichkeitsprinzips „nulla poena sine lege“.[26]

Dies scheint in Österreich mit den bereits bestehenden Straftatbeständen des StGB hinreichend geglückt.

Die Gerichtsstandsbegründungspflicht wurde zur Klarstellung um eine interpretative Erklärung der Republik Österreich ergänzt, die da lautet:„(Übersetzung) Interpretative Erklärung der Republik Österreich

Zu Art. 15 Abs. 1 lit. c:

Die Republik Österreich geht davon aus, dass unter der Wendung „sich aneignen“ das Delikt des (schweren) Diebstahls nach den §§ 127 und 128 Abs. 1 Z 3 des österreichischen Strafgesetzbuches (StGB) zu verstehen ist.

Zu Art. 16 Abs. 1 lit. c:

Die Republik Österreich geht im Hinblick auf die Bestimmung des Art. 17 Abs. 1 davon aus, dass eine Verpflichtung zur Begründung von Gerichtsbarkeit hinsichtlich der in Art. 15 Abs. 1 lit. a bis c genannten schweren Verletzungen nach Art. 16 Abs. 1 lit. c nur für den Fall besteht, dass der Verdächtige nicht ausgeliefert werden kann (aut dedere aut judicare).“

Mit Art 16 Abs 2 lit a 2. ZP ist auch klargestellt, dass eine weitergehende zB internationale strafrechtliche Verantwortlichkeit, wie es im Römischen Statut für den „Internationalen Strafgerichtshof“[27] vorgesehen ist, Platz greifen kann, weil dort ausdrücklich weder die nach Völkerrecht begründete individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit oder Gerichtsbarkeit noch die Ausübung der Gerichtsbarkeit nach dem Völkergewohnheitsrecht ausgeschlossen wird.

Der Art 16 Abs 1 lit c 2. ZP wird nur dann zur Anwendung kommen, wenn der einer Straftat Verdächtige nicht ausgeliefert wird; dies findest sich zwar nicht expressis verbis im 2. ZP doch ist man davon ohne ersichtlichen Grund im Schlussakt der Diplomatischen Konferenz, der jedoch keine Rechtsverbindlichkeit besitzt, also bloß zur Interpretation bei auftretenden Streitfragen heranzuziehen sein wird. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage wird im besonderen Teil zu Art 16 legcit daher auch ausgeführt, dass das Fehlen der Passage „und nicht ausgeliefert wird“ offensichtlich auf ein Redaktionsversehen zurückzuführen ist, weswegen die Republik Österreich eine „Interpretative Erklärung“ abzugeben gedenkt.

Eine spürbare Einschränkung erfährt das Universalitätsprinzip durch den Art 16 Abs 2 2. ZP, weil für Angehörige von Nichtvertragsstaaten nach dem 2. ZP keine individuelle strafrechtliche Verantwortung entsteht und von Vertragsstaaten, die einzig aufgrund des Universalitätsprinzip zuständig sind, nicht strafrechtlich verfolgt werden müssen, es sei denn, es handelt sich beim Straftatbestand um Gewohnheitsrecht (Art 16 Abs 2 lit b 2. ZP ), oder der betreffende Nichtvertragsstaat hat das 2. ZP öffentlich anerkannt und wendet es an (Art 16 Abs 2 lit b iVm Art 3 Abs 2 2. ZP), oder sie begehen die Straftat als Angehörige der Streitkräfte eines Vertragsstaates.[28]

Bei der Strafverfolgung steht die Möglichkeit offen, entweder Auszuliefern oder Abzuurteilen.[29] Einem Auslieferungsersuchen muss unbedingt Folge geleistet werden, es sei denn die Vertragspartei beruft sich auf Art 20 Abs 2 2. ZP.[30]

Vor dem Hintergrund des Nichtbeitritts der USA zum Römischen Statut für den „Internationalen Strafgerichtshof“ wird dies wohl einer der archimedischen Punkte sein, der zur Abstinenz so mancher globaler (wenn auch oft nur gewünschter) Mitspieler führen wird.[31]

Eine neue Wendung bringt auch das Römische Statut des internationalen Strafgerichtshofes-Römer Statut, zumindest für den Bereich des Strafrechts[32].

Das 2. Zusatzprotokoll zur Haager Konvention von 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten vom 26. März 1999 ist gemäß seinem Artikel 43 Abs 1 für Österreich mit 9. März 2004 in Kraft getreten.

Das BGBl III 2004/113, mit dem die Bekanntgabe der Genehmigung des Abschlusses des Staatsvertrages „Zweites Protokoll zur Haager Konvention von 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten, Den Haag, 26. März 1999, samt interpretativer Erklärung der Republik Österreich“ erfolgte, wurde am 16. September 2004 ausgegeben.

Abschließend kann in Hinblick auf das 2. ZP von einem großen Fortschritt im Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten gesprochen werden, auch wenn einige Autoren von einer unrealistischen Vertragslage für den individuell durchzuführenden militärischen Auftrag sprechen.[33]

NGOs bekommen überdies im Art 11 Abs 3 2. ZP erstmalig ein Vorschlagsrecht, auf Grund dessen der nach Art 24 2. ZP zu bildende Ausschuss eine Vertragspartei zur Antragstellung für die Aufnahme eines Kulturgutes in die Liste der verstärkt zu schützenden Kulturgüter auffordern kann.

 

ObstdIntD Dr. Erich Frank

Mitglied am Unabhängigen Verwaltungssenat im Land Wien

 


Abkürzungen:

KK = Haager Abkommen vom 14. Mai 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (BGBl 1964/58)

LKO = Anlage zum Übereinkommen vom 18. Oktober 1907, betreffend die Gesetze und Gebräuche des Landkrieges: Ordnung der Gesetze und Gebräuche des Landkrieges (Haager Landkriegsordnung) (RGBl 1913/180)

ZP I = I. Genfer Zusatzprotokoll  zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (BGBl 1982/527)

ZP II = II. Genfer Zusatzprotokoll  zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht-internationaler bewaffneter Konflikte (BGBl 1982/527)

2. ZP = 2. Protokoll zur Haager Konvention von 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten, Den Haag, 26. März 1999, samt Interpretativer Erklärung der Republik Österreich


[1] Haager Abkommen vom 14. Mai 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten idF kurz KK

[2] Bundesgesetz betreffend den Schutz von Denkmalen wegen ihrer geschichtlichen, künstlerischen oder sonstigen kulturellen Bedeutung (Denkmalschutzgesetz - DMSG) idF BGBl I 1999/170

[3] Nach § 13 Abs 4 Denkmalschutzgesetz kommt im Aufnahmeverfahren ua dem Bundesminister für Landesverteidigung Parteistellung zu.

[4] Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 and Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts, sowie Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 and Relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts, 1125 UNTS (1977) 3

[5] Die Resolution 47/147 vom 18.12.1992 der UN-Generalversammlung und die Resolution 824 vom 6.5.1993 des Sicherheitsrates haben diese Entwicklung erkannt und ausdrücklich verurteilt.

[6] UNESCO Doc. HC/1999/7 in der durch das Plenum der diplomatischen Konferenz abgeänderten Form sowie unter anschließender Korrektur in enger Zusammenarbeit mit dem Vorsitzenden des Ausarbeitungsausschusses; der Text wurde publiziert in 38 ILM (1999) 769

[7] idF kurz 2. ZP

[8] Umfangreich dargestellt bei Desch, The second protocol to the 1954 Hague Convention for the protection of cultural property in the event of armed conflict, Yearbook of internation humanitarian law 1999, 63; Desch, Revision der Haager Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten 1954 - wozu?, Schriften der Österreichischen Gesellschaft für Kulturgüterschutz 1999

[9] „I.1. Jede Hohe Vertragspartei verpflichtet sich, die Ausfuhr von Kulturgut im Sinne von Artikel 1 der am 14. Mai 1954 in Den Haag unterzeichneten Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten aus dem von ihr während eines bewaffneten Konflikts besetzten Gebiet zu verhindern. 2. Jede Hohe Vertragspartei verpflichtet sich, Kulturgut, das mittelbar oder unmittelbar aus einem besetzten Gebiet in ihr Gebiet eingeführt wird, in Gewahrsam zu nehmen. Dies hat entweder von Amts wegen bei der Einfuhr des Kulturguts zu erfolgen, oder, falls dies nicht geschehen ist, auf Verlangen der Behörden des betreffenden besetzten. 3. Jede Hohe Vertragspartei verpflichtet sich, bei Beendigung der Feinseligkeiten auf ihrem Gebiet befindliches Kulturgut den zuständigen Behörden des früher besetzten Gebiets zurückzugeben, sofern dieses Gut unter Verletzung des in Ziffer 1 dieses Protokolls niedergelegten Grundsatzes ausgeführt worden ist. In keinem Fall darf solches Gut für Reparationszwecke zurückgehalten werden. 4. Die Hohe Vertragspartei, die verpflichtet war, die Ausfuhr von Kulturgut aus dem von ihr besetzten Gebiet zu verhindern, hat den gutgläubigen Besitzer von Kulturgut, das gemäß der vorstehenden Ziffer dieses Protokolls zurückzugeben ist, zu entschädigen. II.5. Kulturgut aus dem Gebiet einer Hohen Vertragspartei, das von dieser in dem Gebiet einer anderen Hohen Vertragspartei deponiert wurde, um es gegen die Gefahren eines bewaffneten Konflikts zu schützen, ist von dieser nach Beendigung der Feindseligkeiten an die zuständige Behörde des Herkunftsgebietes zurückzugeben.“

[10] UN SC Res. 808 (1993) und 827 (1993) ; dieses sieht im  Art 3d die Strafbarkeit von Kriegshandlungen gegen religiöse, kulturelle oder historische Bauten und Kunstobjekte ausdrücklich vor.

[11] UN SC Res. 955 (1994)

[12] International Criminal Court (ICC) UN Doc. A/CONF.183/9, 17 Juli 1998

[13] BGBl III Nr 180/2002

[14] Boylan, Studie zur Haager Konvention und ihrer Umsetzung seit 1954, 7

[15] UNESCO Doc. CLT/95/CONF/009/2

[16] UNESCO Doc. CLT-96/CONF.603/5, Paris, 30 April 1997

[17] enhanced protection im Kapitel 3 2. ZP

[18] Report Director of Executive Board of UNESCO Doc. 155 EX/51, 17. August 1998

[19] Hladik, Documents, Diplomatic Conference on the Second Protocol to the Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, The Hague, Netherlands (March 15 - 26, 1999), International Journal of Cultural Property, Vol. 8, No. 2, 526; Final Act of the Diplomatic Conference

[20] Diese im Art 2 2. ZP statuierte Sichtweise wird von Hamel, The Second Protocol 120, nicht geteilt.

[21] Die Vorgansweise findet im Art 41 Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge seine Deckung

[22] Nur wenige Staaten, wie Frankreich und Israel, forderten aufgrund der materiellen Tragweite einen evolutionären Weg nach Art 39 Abs 5 KK. Aus diesem Grund kam es auch nicht zu einer formellen Anerkennung des letztlich eingeschlagenen Revisionsprozesses.

[23] Desch, The Second Protocol 70, unter Verweis auf Abs 2, 3 und 5 der Präambel, sowie Art 2, 4 bis 7, 9, 16 Abs 2 und 21 2. ZP; ebenso auf die Klarstellung der Arbeitsgruppe zu Kapitel 1 und 5 2. ZP, wonach „ergänzt“ im Art 2 2. ZP darauf hindeutet, dass Rechte und Verpflichtungen der Vertragsparteien zur KK nicht betroffen sind (Z 11 im Schlussakt der diplomatischen Konferenz)

[24] Text su im Haupttext

[25] Bei der aus der Beschießung von Dubrovnik folgenden Anklage im Prozess Strugar/Jokic/Zec/Kovacevic (IT-01-42) vor dem ICTY wurde noch gemutmaßt, ob überhaupt eine strafrechtliche Verfolgung wegen Zerstörung von Kulturgut möglich wäre. Die Anklage gegen Zec wurde mangels vorliegender Beweise zurückgezogen, die übrigen Anklagen – auch wegen Zerstörung von Kulturgut – harren noch der Beurteilung.

[26] Als weitere Grundsätze wären zB die auch in Art 22, 25 und 28 des Römischen Statuts genannte Strafbarkeit des Versuches und Verantwortlichkeit von Vorgesetzten zu nennen.

[27] zB Art 5 Abs 1 lit c und Art 8 Abs 2 lit b ix „Rome Statue of the International Criminal Court“ – UN-Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court, 17.7.1998, UN Doc A/CONF.183/9

[28] In Z 11 Schlussakt der Diplomatischen Konferenz wird die Tragweite der in Abs 2 vorgesehenen Ausnahme insofern präzisiert, als dieses nicht das Territorialitätsprinzip des Art 15 Abs 1 lit a 2. ZP berühren darf.

[29] Gleichlautende Bestimmungen finden sich in Art 49 I Genfer Konvention , Art 50 II Genfer Konvention, Art 129 III Genfer Konvention und Art 146 IV Genfer Konvention

[30] s korrespondierende Bestimmung für Nichtvertragsstaaten (Art 16 Abs 2 lit b 2. ZP).

[31] s auch die Ausführungen von Hamel, The Second Protocol 123

[32] BGBl III Nr 180/2002

[33] Hamel, The Second Protocol 122

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Letzte Änderung: 07.04.2017 - 11:34